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quinta-feira, 26 de março de 2009

X – CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS (Celso Antonio Bandeira de Mello)

CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
(Celso Antonio Bandeira de Mello)

VII – ATOS ADMINISTRATIVOS

X – CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

73. Os atos administrativos podem ser objeto de múltiplas classificações, conforme o critério em função do qual sejam agrupados. Mencionaremos os mais comuns.

a) QUANTO À NATUREZA DA ATIVIDADE

1. ATOS DE ADMINISTRAÇÃO ATIVA
Os que visam a criar, produzir, uma utilidade pública, constituindo situações jurídicas.
Exemplo: autorizações, licenças, nomeações, declarações de utilidade pública, concessões, etc.



2. ATOS DE ADMINISTRAÇÃO CONSULTIVA
Os que visam a informar, elucidar, sugerir providências administrativas a serem estabelecidas nos atos de administração ativa.
Exemplo: pareceres, informes, etc.

3. ATOS DE ADMINISTRAÇÃO CONTROLADORA OU ATOS DE CONTROLE
Os que visam a impedir ou permitir a produção ou a eficácia de atos de administração ativa mediante exame prévio ou posterior da conveniência ou da legalidade deles.
Exemplo: aprovações prévias ou posteriores, homologações, etc.

4. ATOS DE ADMINISTRAÇÃO VERIFICADORA
Os que visam a apurar ou documentar a preexistência de uma situação de fato ou de direito.
Exemplo: os chamados atos de “acertamento” na Itália (como o exame para apurar se um funcionário está ou não doente para obter licença, se um candidato a motorista sabe ou não ler e escrever para obter a carteira de habilitação, se uma árvore está ou não atacada de cancro cítrico para ser abatida, se um indivíduo é ou não diplomado em curso superior para poder exercer certa atividade), bem como os atos de inscrição, registro e certificação, pelos quais se documenta uma certa situação.

5. ATOS DE ADMINISTRAÇÃO CONTENCIOSA
Os que visam a julgar, em um procedimento contraditório, certas situações.
Exemplo: o julgamento de funcionários em “processos administrativos”, decisões do Conselho de Contribuintes, etc.
São atos administrativos porque não têm força de coisa julgada. Podem ser revistos pelo Judiciário.



b) QUANTO À ESTRUTURA DO ATO

1. ATOS CONCRETOS
Os que dispõem para um único e específico caso, esgotando-se nesta única aplicação.
Exemplo: a exoneração de um funcionário.

2. ATOS ABSTRATOS
Os que prevêem reiteradas e infindas aplicações, as quais se repetem cada vez que ocorra a reprodução da hipótese neles prevista, alcançando um número indeterminado e indeterminável de destinatários.
Exemplo: o regulamento cujas disposições colherão sempre novos casos tipificáveis em seu modelo abstrato.
Vale observar, entretanto, que muitas vezes há em um regulamento disposições concretas, ao lado de outras abstratas, como bem ressaltou Pietro Virga (II Provvedimento Amministrativo, 3ª ed. Milão, Giuffrè, 1960, p. 15).



c) QUANTO AOS DESTINATÁRIOS DOS ATOS

1. ATOS INDIVIDUAIS
Os que têm por destinatário sujeito ou sujeitos especificamente determinados.
O ato individual pode ser singular ou plúrimo.
Seingular se o destinatário é o único sujeito especificado.
Exemplo: a nomeação de um dado funcionário.
Plúrimo se os destinatários são múltiplos sujeitos especificados.
Exemplo: a nomeação, em uma única lista de múltiplos sujeitos especificados.

2. ATOS GERAIS
Os que têm por destinatário uma categoria de sujeitos inespecificados, porque colhidos em razão de se incluírem em uma situação determinada ou em uma classe de pessoas.
Exemplo: um edital de concurso público, uma ordem para dissolução de passeata, a concessão de férias coletivas aos funcionários de uma dada repartição.
Em todos estes exemplos o ato é geral e concreto, pois esgota-se com uma única aplicação.
Já, um regulamento de promoção de funcionários expedido para vigorar continuamente é ato geral e abstrato, porque a hipótese se renova iterativamente.



d) QUANTO AO GRAU DE LIBERDADE DA ADMINISTRAÇÃO EM SUA PRÁTICA

1. ATOS DITOS DISCRICIONÁRIOS E QUE MELHOR SE DENOMINARIAM ATOS PRATICADOS NO EXERCÍCIO DE COMPETÊNCIA DISCRICIONÁRIA
Os que a Administração pratica dispondo de certa margem de liberdade para decidir-se, pois a lei regulou a matéria de modo a deixar campo para uma apreciação que comporta certo subjetivismo.
Exemplo: autorização de porte de arma.

2. ATOS VINCULADOS
Os que a Administração pratica sem margem alguma de liberdade para decidir-se, pois a lei previamente tipificou o único possível comportamento diante de hipótese prefigurada em termos objetivos.
Exemplo: licença para edificar; aposentadoria, a pedido, por completar-se o tempo de contribuição do requerente.
Em razão da importância desse discrímen, o tema será retomado mais adiante com a necessária detença.



e) QUANTO À FUNÇÃO DA VONTADE ADMINISTRATIVA

1. ATOS NEGOCIAIS OU NEGÓCIOS JURÍDICOS
Os em que a vontade administrativa é, de direito, preordenada à obtenção de um resultado jurídico, sendo ela que cria imediatamente os efeitos jurídicos, embora dentro dos quadros legais.
Exemplo: a admissão de alguém ao gozo de um serviço público.

2. ATOS PUROS OU MEROS ATOS ADMINISTRATIVOS
Os que correspondem a simples manifestações de conhecimento (como uma certidão) ou de desejo (como um voto em órgão colegial), nos quais os efeitos jurídicos descendem diretamente da lei, de tal sorte que o ato nada mais faz que implementar uma condição legal para a deflagração deles.



f) QUANTO AOS EFEITOS

1. ATOS CONSTITUTIVOS
Os que fazem nascer uma situação jurídica, seja produzindo-a originariamente, seja extinguindo ou modificando situação anterior.
Exemplo: uma autorização para exploração de jazida; a demissão de um funcionário.

2. ATOS DECLARATÓRIOS
Os que afirmam a preexistência de uma situação de fato ou de direito.
Exemplo: a conclusão de vistoria em edificação afirmando que está ou não em condições habitáveis; uma certidão de que alguém é matriculado em escola pública.



g) QUANTO AOS RESULTADOS SOBRE A ESFERA JURÍDICA DOS ADMINISTRADOS

1. ATOS AMPLIATIVOS
Os que aumentam a esfera de ação jurídica do destinatário.
Exemplo: concessões em geral, permissões, autorizações, admissões, licenças.

2. ATOS RESTRITIVOS
Os que diminuem a esfera jurídica do destinatário ou lhe impõem novas obrigações, deveres ou ônus.
Exemplo: os que extinguem os atos ampliativos, as sanções administrativas em geral, as ordens, as proibições, etc.

Embora jamais tenhamos encontrado esta advertência, é importante notar que a teoria do ato administrativo foi largamente construída sobre esta última categoria, isto é, sobre os atos que se apresentam como impositivos para os administrados (quais, exempli gratia, uma declaração de utilidade pública para fins de desapropriação, os atos fiscalizadores e sancionadores em geral ou que, de todo modo, constrangem o administrado a fazer, não fazer ou suportar algo): atos restritivos da esfera jurídica dos administrados.
Tanto é exato que este viés errôneo presidiu o exame do ato administrativo que, na França, é comum definir-se o ato administrativo referindo uma “decisão executória” . Ora, isto, evidentemente, não é exato, pois, para sê-lo, seria preciso excluir do campo dos atos administrativos os atos ampliativos (como as permissões, concessões, admissões, licenças, autorizações, etc.) o que, evidentemente, ninguém faz, conquanto estes últimos não exibam a totalidade das características presentes nos atos tomados como paradigmas para a construção da teoria do ato administrativo. Deveras, a admissão, a autorização, a concessão são atos administrativos, ninguém jamais o negou, e não se constituem em decisões executórias.
A presença da aludida perspectiva facilmente se nota na teoria do processo administrativo (também chamado de procedimento administrativo), a qual está centrada, de modo claro, nos atos restritivos, dada sua evidente preocupação de colocar limites que resguardem o administrado de eventuais arbitrariedades administrativas.
Bem observando, nota-se que a teoria da existência e da validade dos atos administrativos é, realmente, igual tanto para os atos restritivos como para os ampliativos, conquanto os efeitos da invalidação, como se dirá a bom tempo, não sejam os mesmos em uma e outra categoria; assim também a teoria da eficácia, ou dos efeitos, é distinta entre eles, não se propondo em relação aos primeiros nada do que se relaciona com a imperatividade, exigibilidade ou executoriedade. Dessarte, o discrímen entre as duas espécies de atos é importantíssimo, porquanto preside uma fundamental bipartição de regimes.



h) QUANTO À SITUAÇÃO DE TERCEIROS

1. ATOS INTERNOS
Os que produzem seus efeitos apenas no interior da Administração.
Exemplo: propostas, pareceres, informações, etc.

ATOS EXTERNOS
Os que produzem efeitos sobre terceiros.
Exemplo: admissão, licença, etc.



i) QUANTO À COMPOSIÇÃO DA VONTADE PRODUTORA DO ATO

1. ATOS SIMPLES
Os que são produzidos pela declaração jurídica de um único órgão.
Exemplo: uma licença de habilitação para dirigir automóvel.
Os atos simples podem ser simples singulares e simples colegiais.
No primeiro caso a vontade expressada no ato provém de uma só autoridade, como é corrente.
No segundo caso provém do concurso de várias vontades unificadas de um mesmo órgão no exercício de uma mesma função jurídica e cujo resultado final substancia-se na declaração do órgão colegial. É o caso das decisões de Comissões, Conselhos, etc.

2. ATOS COMPLEXOS
Os que resultam da conjugação de vontade de órgãos diferentes.
Exemplo: a nomeação, procedida por autoridade de um dado órgão, que deve recair sobre pessoa cujo nome consta de lista tríplice elaborada por outro órgão.



j) QUANTO À FORMAÇÃO DO ATO

1. ATOS UNILATERAIS
Os que são formados pela declaração jurídica de uma só parte.
Exemplo: demissão de um funcionário, multas, autorizações, etc.
Não afeta a unilateralidade a circunstância, muito freqüente, de o ato depender, para sua produção ou para seus efeitos, do concurso da vontade do particular, seja solicitando-lhe a prática, seja aceitando seus efeitos.
Exemplo: um pedido de alvará de licença para edificar ou de autorização para porte de arma ou de aceitação da outorga de um prêmio, de uma comenda, etc.

2. ATOS BILATERAIS
Os que são formados por um acordo de vontades entre partes. São os atos convencionais.
Exemplo: um contrato, uma concessão de serviço público.




l) QUANTO À NATUREZA DAS SITUAÇÕES JURÍDICAS QUE CRIAM

Trata-se de classificação dos atos jurídicos em geral, proposta por Duguit, e acompanhada no fundamental por Bonnard, Jèze, Laubadère, entre muitos outros. No Brasil é defendida por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello.
É classificação de enorme relevo para o Direito Administrativo. De acordo com ela, os atos distinguem-se em:

1. ATOS-REGRA
Os que criam situações gerais, abstratas e impessoais e por isso mesmo a qualquer tempo modificáveis pela vontade de quem os produziu, sem que se possa opor direito adquirido à persistência destas regras.
Exemplo: o regulamento.

2. ATOS SUBJETIVOS
Os que criam situações particulares, concretas e pessoais, produzidas quanto à formação e efeitos pela vontade das partes, sendo imodificáveis pela vontade de uma só delas e gerando, então, direitos assegurados à persistência do que dispuseram.
Exemplo: o contrato.

3. ATOS-CONDIÇÃO
Os que alguém pratica incluindo-se, isoladamente ou mediante acordo com outrem, debaixo de situações criadas pelos atos-regra, pelo que sujeitam-se às eventuais alterações unilaterais delas.
Exemplo: o ato de aceitação de cargo público; o acordo na concessão de serviço público.



m) QUANTO À POSIÇÃO JURÍDICA DA ADMINISTRAÇÃO

Costumava-se mencionar, no passado, a distinção entre:

1. ATOS DE IMPÉRIO
Os que a Administração praticava no gozo de prerrogativas de autoridade.
Exemplo: a ordem de interdição de um estabelecimento.

2. ATOS DE GESTÃO
Os que a Administração praticava sem o uso de poderes comandantes.
Exemplo: venda de um bem; os relativos à gestão de um serviço público.

Esta velha distinção está em desuso desde o final do século passado por imprecisa, inexata e haver perdido sua função primordial (excluir responsabilidade do Estado pela prática dos primeiros e admiti-la para os segundos). De acordo com a antiga concepção, só os primeiros seriam verdadeiramente atos administrativos. Tal distinção foi aqui mencionada apenas porque, às vezes, anacronicamente e – é claro – com resultados errôneos, doutrina e jurisprudência pátrias invocam-na para separar atos administrativos de atos de Direito Privado na Administração ou de suas entidades auxiliares que têm personalidade de Direito Privado.
Hoje, com certa similaridade, porém maior precisão, fala-se em atos de Direito Privado praticados pela Administração e atos regidos pelo Direito Público. É lógico, todavia, que não se atribuem as conseqüências dantes cogitadas quanto à exclusão de responsabilidade estatal. Alguns, como Gordillo, sob o correto fundamento de que os primeiros regem-se pelo Direito Administrativo quanto às condições de produção, controle e vícios, os incluem entre os atos administrativos. Outros, como nós mesmos, rejeitam esta inclusão, sob fundamento de que o conteúdo e os efeitos são regulados pelo Direito Privado. É a posição, dentre muitos, de Cassagne e Julio Prat.

ITANHAÉM, MEU PARAÍSO

ITANHAÉM, MEU PARAÍSO
Dê uma chance a si mesmo: viva o presente. Só ele vale a pena.

Quem sou eu

Minha foto

Da capital, já morei entre verde e bichos, na lida com animais e plantas: anos de injeção, espinho de ouriço, berne, parto de égua e curva de nível, viveiros, mudas, onde encontrei tempo para lecionar inglês, alfabetizar adultos e ler livros, na solidão do mato. 

Paixões se sucederam e convivem até hoje: Contabilidade, Economia, Arquitetura (IMES, MACK), a chácara e, afinal, o Direito (FDSBC, cursos e pós graduações). No Judiciário desde 2005, planto, replanto, reciclo, quebro paredes, reconstruo, estudo, escrevo e poetizo, ao som de passarinhos, que cantam nossa liberdade.

Não sou da cidade, tampouco do campo. Aprendiz, tento captar o que a vida oferece, para que o amanhã seja melhor. Um mundo melhor, sempre.

Agora em uma cidade mágica, em uma casa mágica, na qual as coisas se transformam e ganham vida; mais e mais vida. Minha cidade-praia-paraíso, Itanhaém.

Nesta casa de espaços amplos e um belo quintal, que jamais é a mesma do dia anterior, do minuto anterior (pois a natureza cuida do renovar a cada instante o viço, as cores, flores, aromas e sabores) retomei o gosto pelo verde, por releituras de espaços e coisas. Nela planto o que seja bom de comer ou de ver (ou deixo plantado o que Deus me trouxe), colho, podo, cozinho os frutos da terra, preparo conservas e invento pratos de combinações inusitadas, planejo, crio, invento, pinto e bordo... sonho. As ideias brotam como os rebentos e a vida mostra-se viva, pulsante.

Aqui, em paz, retomo o fazer miniaturas, componho terrários que encantam, mensagens de carinho representadas em pequenas e delicadas obras. 

Muito prazer! Fique à vontade, passeie um pouco: questões de Direito, português, crônicas ("causos"), jardinagem e artesanato. Uma receita, uma experiência nova, um redescobrir. 

Pergunte, comente, critique, ok? A casa é sua e seu comentário será sempre bem-vindo.

Maria da Gloria Perez Delgado Sanches

MARQUINHOS, NOSSAS ROSAS ESTÃO AQUI: FICARAM LINDAS!

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COMO NASCEU ESTE BLOG?

Cursei, de 2004 a 2008, a graduação em Direito na Faculdade de Direito de São Bernardo do Campo (FDSBC).

Registrava tudo o que os professores diziam – absolutamente tudo, incluindo piadas, indicações de livros e comentários (bons ou maus). Por essa razão, eram as anotações bastante procuradas.

Entretanto (e sempre existe um entretanto), escrevia no verso de folhas de rascunho, soltas e numeradas no canto superior direito, sem pautas, com abreviações terríveis e garranchos horrorosos que não consigo entender até hoje como pudessem ser decifradas senão por mim.

Para me organizar, digitava os apontamentos no dia seguinte, em um português sofrível –deveria inscrever sic, sic, sic, a cada meia página, porque os erros falados eram reproduzidos, quando não observados na oportunidade em que passava a limpo as matérias -, em virtude da falta de tempo, dado que cumulei o curso com o trabalho e, nos últimos anos, também estagiei.

Em julho de 2007 iniciei minhas postagens, a princípio no blog tudodireito. A transcrição de todas as matérias, postadas em um mesmo espaço, dificultava, sobremaneira, o acompanhamento das aulas.

Assim, criei, ao sabor do vento, mais e mais blogs: Anotações – Direito Administrativo, Pesquisas – Direito Administrativo; Anotações – Direito Constitucional I e II, Pesquisas – Direito Constitucional, Gramática e Questões Vernáculas e por aí vai, segundo as matérias da grade curricular (podem ser acompanhados no meu perfil completo).

Em novembro de 2007 iniciei a postagem de poemas, crônicas e artigos jurídicos noRecanto das Letras. Seguiram-se artigos jurídicos publicados noJurisway, no Jus Navigandi e mais poesias, na Sociedade dos Poetas Advogados.

Tomei gosto pela coisa e publiquei cursos e palestras a que assistia. Todos estão publicados, também, neste espaço.

Chegaram cartas (pelo correio) e postagens, em avalanche, com perguntas e agradecimentos. Meu mundo crescia, na medida em que passava a travar amizade com alunos de outras faculdades, advogados e escritores, do Brasil, da América e de além-mar.

Graças aos apontamentos, conseguia ultrapassar com facilidade, todos os anos, as médias exigidas para não me submeter aos exames finais. Não é coisa fácil, vez que a exigência para a aprovação antecipada é a média sete.

Bem, muitos daqueles que acompanharam os blogs também se salvaram dos exames e, assim como eu, passaram de primeira no temível exame da OAB, o primeiro de 2009 (mais espinhoso do que o exame atual). Tão mal-afamada prova revelou-se fácil, pois passei – assim como muitos colegas e amigos – com nota acima da necessária (além de sete, a mesma exigida pela faculdade para que nos eximíssemos dos exames finais) tanto na primeira fase como na segunda fases.

O mérito por cada vitória, por evidente, não é meu ou dos blogs: cada um é responsável por suas conquistas e a faculdade é de primeira linha, excelente. Todavia, fico feliz por ajudar e a felicidade é maior quando percebo que amigos tão caros estão presentes, são agradecidos (Lucia Helena Aparecida Rissi (minha sempre e querida amiga, a primeira da fila), João Mariano do Prado Filho e Silas Mariano dos Santos (adoráveis amigos guardados no coração), Renata Langone Marques (companheira, parceira de crônicas), Vinicius D´Agostini Y Pablos (rapaz de ouro, educado, gentil, amigo, inteligente, generoso: um cavalheiro), Sergio Tellini (presente, hábil, prático, inteligente), José Aparecido de Almeida (prezado por toda a turma, uma figura), entre tantos amigos inesquecíveis. Muitos deles contribuíram para as postagens, inclusive com narrativas para novas crônicas, publicadas no Recanto das Letras ou aqui, em“Causos”: colegas, amigos, professores, estagiando no Poupatempo, servindo no Judiciário.

Também me impulsionaram os professores, seja quando se descobriam em alguma postagem, com comentários abonadores, seja pela curiosidade de saber como suas aulas seriam traduzidas (naturalmente os comentários jocosos não estão incluídos nas anotações de sala de aula, pois foram ou descartados ou apartados para a publicação em crônicas).

O bonde anda: esta é muito velha. A fila anda cai melhor. Estudos e cursos vão passando. Ficaram lá atrás as aulas de Contabilidade, Economia e Arquitetura. Vieram, desta feita, os cursos de pós do professor Damásio e da Gama Filho, ainda mais palestras e cursos de curta duração, que ao todo somam algumas centenas, sempre atualizados, além da participação no Fórum, do Jus Navigandi.

O material é tanto e o tempo, tão pouco. Multiplico o tempo disponível para tornar possível o que seria quase impossível. Por gosto, para ajudar novos colegas, sejam estudantes de Direito, sejam advogados ou a quem mais servir.

Esteja servido, pois: comente, critique, pergunte. Será sempre bem-vindo.

Maria da Glória Perez Delgado Sanches